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Da Dublino III a Dublino IV, un passo avanti di 30 anni indietro

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I limiti strutturali del sistema di Dublino III hanno portato la Commissione europea a presentare una proposta di riforma della relativa disciplina, che nonostante le poche innovazioni, pone perplessità in materia di garanzie.

Un collasso in corso

La crisi migratoria, iniziata nel 2015 e comportante imponenti spostamenti di profughi verso l’Europa, ha avuto come primo effetto quello di mettere in luce le carenze del sistema di Dublino. Prima fra tutti, quella riguardante una sostenibile distribuzione delle responsabilità fra gli Stati membri e, in secondo luogo, quella di garantire il rapido accesso alle procedure da parte dei richiedenti asilo. Le conseguenze delle inefficienze sono a tutti note:

  • più del 70% delle domande è esaminato da soli cinque Stati membri, incoraggiando così una certa inosservanza delle norme dell’UE da parte degli stessi;
  • la mancata previsione della possibilità per i beneficiari di protezione internazionale di spostarsi in altri Stati fa sì che questi spesso si rifiutino di presentare domanda d’asilo nello Stato in cui invece dovrebbero;
  • una insufficiente distribuzione delle responsabilità nei confronti dei richiedenti in tutta l’Unione.

Le motivazioni di queste carenze sono plurime. La gerarchia dei criteri stabilita dal regolamento Dublino III non tiene conto delle capacità degli Stati membri, né mira a equilibrare gli sforzi fra i medesimi non essendo previsto alcun meccanismo di ripartizione delle richieste d’asilo ove il sistema d’asilo di un Paese sia “sovraccaricato”; il primato attribuito dalla prassi al criterio del primo ingresso illegale favorisce l’addossamento della competenza alle nazioni lungo le frontiere esterne e i movimenti secondari; questi ultimi infine implicano una continua ridefinizione delle competenze, con scarsa certezza sullo Stato competente, e un allungamento delle procedure data l’attivazione della presa o ripresa in carico.

Le finalità del progetto di riforma

Date pertanto le presenti premesse, la Commissione europea, nel maggio 2016, ha presentato una proposta di revisione del Regolamento 604/2013 (c.d. “Dublino III”). Gli obiettivi dichiarati della riforma sono: 1) snellire le regole delle procedure per rendere più agevole ai richiedenti l’accesso alla richiesta d’asilo; 2) prevenire i movimenti secondari attraverso l’UE per impedire la caccia all’asilo più vantaggioso (asylum shopping) da parte di richiedenti e beneficiari di protezione internazionale; 3) fornire strumenti per garantire risposte adeguate a situazioni di pressione sproporzionata sui sistemi d’asilo (in concreto un meccanismo di distribuzione correttiva).

Uno snellimento dalla dubbia accelerazione

La c.d. procedura Dublino (che consta delle fasi dirette alla determinazione dello Stato competente a ricevere ed esaminare la domanda di protezione internazionale), pur non variando sostanzialmente nei criteri per la determinazione della competenza, prevede qualche tenue novità.

In primo luogo, il minore non accompagnato privo di familiari o parenti in uno Stato dell’Unione vede assegnata la competenza ad esaminare la sua richiesta d’asilo direttamente allo Stato dove è stata presentata la prima domanda (che di regola dovrebbe essere quello d’ingresso), salvo che si dimostri che ciò sia in contrasto con l’interesse superiore del minore (art. 10, par. 5). Si interviene inoltre sul criterio dello Stato di primo ingresso irregolare: semplicemente si elimina il limite dei 12 mesi dall’ingresso o il termine di almeno 5 mesi di soggiorno sul territorio di un altro Stato, decorsi i quali quello di primo ingresso perde la competenza attribuitagli dal regolamento (art. 15).

È evidente come, a cose definite, l’effetto è quello di costringere in ogni caso il Paese di primo ingresso all’esame della domanda, così aggravando ulteriormente gli Stati maggiormente colpiti dall’ondata migratoria. E giacché si prevede espressamente l’obbligo per il richiedente asilo di fare domanda nello Stato di primo ingresso irregolare o di soggiorno irregolare (pena l’esame della domanda mediante una procedura accelerata) (art. 4), non si perseguirebbe l’esigenza di tener conto delle caratteristiche specifiche dei richiedenti: come competenze linguistiche e altre indicazioni individuali basate su dimostrati legami familiari, culturali o sociali. Non a caso l’art. 6, par. 1, lett. a), prevedrebbe che «il diritto di richiedere protezione internazionale non implica la possibilità di scegliere lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale».

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In secondo luogo, si introduce una fase preliminare alla procedura Dublino: questa dovrebbe trovare obbligatoriamente esecuzione da parte del primo Stato in cui è presentata richiesta d’asilo, prima dell’applicazione dei criteri per determinare lo Stato competente. Il primo è tenuto ad esaminare se la domanda sia ammissibile quando il richiedente proviene da un Paese terzo considerato di primo asilo oppure da un Paese terzo sicuro; una volta accertata l’ammissibilità, procede all’esame della domanda con procedura accelerata qualora il richiedente provenga da un Paese terzo designato quale sicuro oppure rappresenti una minaccia per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico. L’inammissibilità della domanda e la procedura accelerata comporteranno che lo Stato che, rispettivamente, la pronunci e la ponga in essere sarà considerato lo Stato competente (art. 3). È ancora da capire come una procedura prima della procedura possa velocizzare l’espletamento delle fasi di Dublino, nonostante la sua chiara funzione di filtro preventivo.

Infine, per ridurre i tempi della procedura, la proposta contempla la riduzione dei termini di presa in carico e risposta, notifica di ripresa in carico, decisione di trasferimento, ricorso avverso la decisione di trasferimento. Quest’ultimo deve essere proposto entro sette giorni (con notevoli problemi sull’effettività dell’impugnazione), e i giudici si debbono pronunciare sul merito entro 15 giorni, comportando il ricorso stesso la sospensione del provvedimento. Tuttavia, si limitano i possibili motivi di ricorso alla violazione del divieto di trasferire un richiedente verso uno Stato in cui rischia di subire trattamenti inumani o degradanti, alla violazione dei criteri collegati alla minore età del richiedente e all’esistenza di legami familiari, e a quella dell’obbligo derivante dalla clausola sulle persone a carico.

“Garanzie” poco solidali

Per evitare invece il fenomeno dei c.d. movimenti secondari dei richiedenti asilo fra i territori degli Stati membri, l’art. 4 prescrive al richiedente asilo:

  • di presentare la richiesta di asilo nello Stato in cui era originariamente entrato;
  • di trasmettere il prima possibile ogni informazione ed elemento pertinente per la determinazione dello Stato competente e di collaborare con le autorità competenti degli Stati stessi;
  • di conformarsi alla decisione di trasferimento e di essere presente e a disposizione delle autorità dello Stato in cui ha presentato la domanda o in cui è trasferito.

L’inadempienza dei suddetti obblighi comporta, a norma dell’art. 5 della proposta, per chi sia entrato illegalmente o sia legalmente presente nello Stato membro, l’esame della domanda con procedura accelerata; per chi lasci il territorio senza autorizzazione o non sia altrimenti a disposizione delle autorità, è previsto il diniego delle misure d’accoglienza d’urgenza dettate dalla direttiva Accoglienzaesclusa l’assistenza sanitaria d’urgenzain ogni Stato membro, ad eccezione di quello in cui dovrebbe trovarsi.

Una soluzione che appare palesemente in contrasto con gli standard dei diritti umani stabiliti dalla Convenzione di Ginevra, dalla CEDU nonché dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. La divergenza sembra sussistere anche con la direttiva Accoglienza (dir. 2013/33/UE), la quale prevede, all’art. 20, che gli Stati possono ridurre, o in casi eccezionali, revocare le condizioni materiali di accoglienza quando ricorrano le condizioni lì richiamate. Fra esse non v’è quella in oggetto, visto che sono menzionati solo i casi in cui il richiedente asilo lasci il luogo di residenza determinato dall’autorità senza informare o senza permesso, non collabori con le autorità o abbia reiterato la presentazione della domanda d’asilo, oppure occulti risorse finanziarie.

La previsione appare inoltre collidere con quanto è stato sancito dalla Corte di Giustizia dell’UE nella sentenza Cimade e Gisti (C-179/11). In essa i giudici comunitari ebbero a precisare, in relazione al campo di applicazione della direttiva Accoglienza, che «uno Stato membro al quale sia stata presentata una domanda di asilo è tenuto a concedere le condizioni minime di accoglienza dei richiedenti asilo stabilite da tale direttiva anche ad un richiedente asilo» rispetto al quale lo Stato voglia avanzare nei confronti di un altro, ritenuto competente, richiesta di ripresa in carico. E tale obbligo perdura fino all’effettivo trasferimento. In tal senso vi sarebbe il contrasto: se per la Corte, anche uno Stato non competente è tenuto ad assicurare le misure d’accoglienza d’urgenza ad un richiedente asilo, non si capisce come possa prevedersi che ogni altro Stato (quindi non competente), ad eccezione del solo cui spetta la competenza, possa privare lo straniero delle suddette misure. La direttiva mira in particolare a garantire il pieno rispetto della dignità umana, e pertanto è l’esigenza di rispetto dei diritti umani che osta «a che un richiedente asilo venga privato – anche solo per un periodo temporaneo dopo la presentazione di una domanda di asilo, e prima che egli venga effettivamente trasferito nello Stato membro competente – della protezione conferita dalle norme minime dettate dalla citata direttiva».

Più responsabilità a tutti?!

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La novità in ogni caso più interessante è quella relativa all’introduzione di un meccanismo correttivo di ripartizione delle responsabilità fra Stati. Il suddetto sostituirebbe il precedente, e poco risolutorio, meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi attualmente in forza. L’art. 34 perseguirebbe la via di una effettiva ripartizione degli oneri fra gli Stati membri, non lasciando più la risoluzione delle situazioni critiche alle incombenze dei singoli Stati.

Del meccanismo può beneficiare quello Stato membro che si trovi ad affrontare un numero sproporzionato di domande d’asilo: esso – perché il meccanismo abbia applicazione – deve superare il 150% del numero di riferimento per quello Stato. Quest’ultimo, che individua la capacità massima dello Stato, è calcolato ripartendo i richiedenti asilo fra gli Stati membri secondo due criteri aventi lo stesso peso, il numero di abitanti (50%) e il PIL (50%) (art. 35). La ripartizione avviene grazie a un sistema di registrazione e monitoraggio delle domande d’asilo, cui va aggiunto, ai fini dei calcoli, il numero delle persone reinsediate da Paesi terzi nell’anno di riferimento.

Ciò previsto, gli scenari che si possono prospettare sono due:

  1. il mancato superamento della soglia del 150% della quota di riferimento comporta l’impossibilità di procedere alla riallocazione dallo Stato gravato;
  2. fintanto che il numero delle domande d’asilo presentate nello Stato di riferimento non scenda sotto il 150% del numero di riferimento, tutti i nuovi richiedenti (indipendentemente dalla nazionalità) dovranno essere ricollocati proporzionalmente negli altri Stati membri.

Se, in ultima istanza, lo Stato tenuto a ricevere i ricollocamenti comunicasse di non partecipare (temporaneamente) al meccanismo correttivo di assegnazione per un periodo di dodici mesi, allo scadere di quest’ultimo lo Stato in questione sarà tenuto a versare un contributo di solidarietà pari a 250.000 euro per ciascun richiedente che gli sarebbe stato altrimenti assegnato durante il periodo di un anno. Beneficiario della somma è lo Stato che ha gestito al suo posto l’esame della domanda di protezione internazionale (art. 37). Tuttavia, sebbene sia un tentativo diretto a sanzionare gli Stati poco solidali, pare essere difficilmente in grado di superare le reticenze di alcuni a prendere parte al meccanismo di riallocazione: non solo si è in presenza di una procedura lunga e complessa, ma gli stessi risultati deludenti delle decisioni 1523 e 1601 del 2015 non fanno ben sperare sul successo del “congegno” apprestato.

I dati poco confortanti

Proprio le richiamate decisioni sono gli antecedenti della soluzione delineata. Nel senso che, predisponendo la ricollocazione di 160.000 richiedenti asilo (poi abbassato a circa 98.000) entro il Settembre del 2017 ed essendo finalizzate ad aiutare Italia e Grecia ad affrontare l’afflusso improvviso di cittadini terzi nel loro territorio, avevano predisposto un primo abbozzo del sistema di solidarietà fra Stati. Esso è stato però nondimeno vanificato da impegni o non assunti oppure non rispettati.

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È sufficiente considerare che la decisione 1523 prevedeva di riallocare 40.000 persone, di cui 24.000 dall’Italia e 16.000 dalla Grecia. Il numero su cui era stato raggiunto un accordo nel Consiglio era di 32.256, dovente poi aumentare a 40.000 a dicembre 2015; tuttavia nelle quote così definite si evidenziavano gli “0” di Austria e Ungheria, con l’effetto di mostrare la non vincolatività delle quote, e anzi la loro aggirabilità. Nella seconda decisione (la 1601) si considerava al contrario la ricollocazione di 120.000 persone, di cui 15.600 dall’Italia, 50.400 dalla Grecia e 54.000 dall’Ungheria, da dividersi fra Grecia e Italia dal Settembre 2016: in questo caso però stabilendo chiaramente la quota di ciascun Paese membro (dai 71 richiedenti di Malta ai 17.036 della Germania), calcolata tenendo conto del PIL, della popolazione, del numero medio di domande d’asilo e del tasso di disoccupazione. È stata anche prevista la possibilità che, in circostanze eccezionali, uno Stato possa rinunciare a prendere parte alla procedura, pagando una sanzione. Si è però poi optato per un meccanismo alternativo alla rinuncia: di dilazione (fino a 12 mesi) della ricollocazione di una piccola parte (il 30%) della quota di richiedenti asilo assegnata.

Ciò nonostante, le speranze sono state superate dai fatti: la poca collaborazione politica di alcuni Stati (Ungheria e Austria in primis) nonché le scarse capacità amministrative di Italia e Grecia hanno evidenziato l’impraticabilità dell’idea. Così a Giugno 2016 erano state ricollocate solo 2.280 persone; a Settembre dello stesso anno il numero era aumentato a 5.651; mentre a Febbraio 2017 dinnanzi ad un impegno formale di 98.255 riallocazioni, si è dato luogo a sole 11.966 riallocazioni effettive (il 12% delle totali). Se si fosse voluti procedere speditamente, la media (su 105.900 richiedenti) sarebbe dovuta essere di 4.400 ricollocamenti per mese.

Di seguito la tabella che ripercorre l’andamento delle allocazioni fino ad Aprile 2017 (il segno “+” indica le riallocazioni effettuate nel singolo mese e che si sommano alle precedenti).

Data alla quale è calcolata la riallocazione Impegno di riallocazioni complessive dalla Grecia

 

Riallocazioni effettive dalla Grecia Impegno di riallocazioni complessive dall’Italia Riallocazioni effettive dall’Italia
15 Marzo 2016 63.302 569 34.953 368
11 Aprile 2016 = 615 (+46) = 530 (+162)
13 Maggio 2016 = 909 (+294) = 591 (+61)
14 Giugno 2016 = 1.503 (+594) = 777 (+186)
11 Luglio 2016 = 2.213 (+710) = 843 (+66)
27 Settembre 2016 = 4.455 (+2.242) = 1.196 (+353)
9 Novembre 2016 = 5.376 (+921) = 1.549 (+353)
6 Dicembre 2016 = 6.212 (+836) = 1.950 (+401)
7 Febbraio 2017 = 8.766 (+2.554) = 3.200 (+1.250)
28 Febbraio 2017 = 9.610 (+844) = 3.936 (+736)
10 Aprile 2017 = 11.339 (+1.729) = 5.001 (+1.065)

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Concludendo. Per quanto le soluzioni in tal modo congegnate dalla proposta della Commissione di rifusione del regolamento Dublino III, singolarmente prese, possano apparire positive per quanto aspirano a perseguire, vi sono criticità per quanto attiene al rispetto dei diritti umani e delle garanzie procedurali di cui sono beneficiari i richiedenti asilo. Criticità tecniche accresciute da quelle politiche: la scarsa partecipazione degli Stati, il posizionamento di alcuni governi nazionali su posizioni affatto umanitarie e il già annunciato, e poi concretizzatosi, fallimento delle misure adottate fino ad adesso non confortano nel ritenere che la riforma sarà risolutiva. Anzi c’è sempre il plausibile rischio che morto un Dublino, il nuovo nasca morto. O quantomeno storpio…

di Luca Zammito

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