Dublino III al vaglio della Storia

Nella sua rigidità il sistema di Dublino è stato la principale causa dell’incapacità degli Stati dell’Unione europea di far fronte in maniera solidale alla crisi migratoria dell’ultimo biennio. Le critiche ad un complesso meccanismo che mostra oggi tutta la sua obsolescenza.

Con la Convenzione di Dublino del 1990, per la prima volta in ambito comunitario, furono gettate le basi per la definizione di un diritto d’asilo europeo. Nella fattispecie l’accordo, concluso da 12 Paesi (Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito, cui poi si aggiunsero Austria e Svezia, e infine Finlandia), si occupava di dettare la disciplina per determinare lo Stato competente a esaminare una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri. La motivazione principale dell’intervento era di apprestare una garanzia ai c.d. rifugiati in orbita, ossia coloro che venissero trasferiti dallo Stato, dove hanno presentato domanda d’asilo, presso un altro Stato nel quale hanno precedentemente transitato. Causando ciò una situazione di incertezza sulla possibilità effettiva che la domanda venisse esaminata.

Il sistema, delineato dalla Convenzione, è stato in un primo tempo modificato con il regolamento 343/2003 (CE) (c.d. “Dublino II”), e in un secondo momento nel 2013 con il Reg. 604/2013 (UE) (c.d. “Dublino III”), che rappresenta la disciplina attualmente in vigore. Senza contare il progetto di riforma (che dovrebbe portare a un “Dublino IV”) presentato dalla Commissione europea nel maggio 2016.

I criteri “gerarchici” per la definizione della competenza

Essendo finalità del regolamento stabilire «i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide» (art. 1 del Reg. 604/2013), i criteri fissati sono funzionali a rendere certo quale Stato membro possa esaminare la domanda d’asilo. Perché quest’ultima può essere vagliata da un solo Stato membro (art. 3, par. 1), e quindi, per evitare sovrapposizioni di competenza, è necessario che quest’ultimo sia facilmente individuabile. Tanto che nel caso non sia possibile definirlo, la competenza spetta al primo Stato in cui la domanda è stata presentata: a dimostrazione che uno Stato abilitato all’esame deve prima o poi individuarsi.

Il parametro di riferimento per determinare la competenza è rappresentato dal tipo di soggetto che la domanda abbia presentato. Pertanto:

1. se il richiedente asilo è un minore non accompagnato, è competente lo Stato dove si trova legalmente il padre, la madre o un altro adulto responsabile per il richiedente, oppure il fratello. Però, in mancanza di familiari e parenti, competente è lo Stato in cui il minore ha presentato la domanda di protezione internazionale (art. 8, parr. 1-2-4);
2. se si tratta di un richiedente, i cui familiari sono già beneficiari di protezione internazionale in uno Stato membro, tale Stato è competente per l’esame della domanda del primo (art. 9);
3. se il richiedente ha familiari che sono, a loro volta, richiedenti asilo in uno Stato membro, allora la competenza, per quanto attiene al primo, è di quest’ultimo Paese (art. 10);
4. quando diversi familiari e/o fratelli minori non coniugati presentano una domanda di protezione internazionale nel medesimo Stato membro, se l’applicazione dei criteri portasse a trattarle separatamente, è competente per l’esame di tutte le domande lo Stato che sarebbe competente per la maggior parte di esse oppure, negli altri casi, lo Stato che è competente per l’esame della domanda del più anziano di essi (art. 11);
5. se il richiedente è titolare di un titolo di soggiorno o di un visto valido al momento della domanda, la competenza è di spettanza dello Stato che ha rilasciato il titolo o il visto (art. 12).

Non bisogna comunque tralasciare che è obbligo considerare l’interesse superiore del minore nel determinare lo Stato competente all’esame della domanda dello stesso, e nel valutare la possibilità di ricongiungimento familiare.

È tuttavia l’art. 13 che detta il più importante, e statisticamente impiegato, criterio, e cioè quello residuale dello Stato d’ingresso. Recita l’articolo: «quando è accertato, sulla base d[i] elementi di prova e d[i] circostanze indiziarie che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un Paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale». Di conseguenza, è lo Stato di primo ingresso quello abilitato all’esame della richiesta d’asilo. Tuttavia, la competenza cessa dopo che siano trascorsi 12 mesi dall’attraversamento della frontiera, senza – ovviamente – che nel frattempo sia iniziato alcun esame della domanda d’asilo.

Quando poi uno Stato membro non può essere ritenuto “competente”, o non può più esserlo (come nel caso del decorso dei 12 mesi), e quando è accertato che il richiedente – entrato illegalmente nei territori degli Stati membri o del quale non si possano accertare le circostanze dell’ingresso – ha soggiornato per un periodo continuato di almeno cinque mesi in uno Stato membro prima di presentare domanda di protezione internazionale, detto Stato membro è competente per l’esame della domanda (art. 13 par. 2, co. 1). Se, infine, il richiedente ha soggiornato per periodi di almeno cinque mesi in vari Stati membri, lo Stato membro in cui ha soggiornato più di recente è competente per l’esame (art. 13, par. 2, 2° co.).

Basti infine ricordare che quando la volontà di chiedere la protezione internazionale è manifestata in un aeroporto di uno Stato membro, questo è competente per l’esame della domanda (art. 15).

È principio comune a tutti i criteri richiamati che, una volta che sia stato individuato lo Stato competente, l’interessato debba rimanere in questo non appena ottenga la protezione internazionale. È evidente come con ciò non si tenga conto delle aspettative personali dei richiedenti asilo, e non è un caso che la possibilità del ricongiungimento familiare è solo preventiva: nel senso che questo può avvenire solo prima che si determini lo Stato competente, e prima dunque che si avvii la procedura d’esame della domanda. Inoltre, ne possono beneficiare solo le c.d. persone a carico (quando un richiedente sia dipendente dall’assistenza del figlio, fratello o del genitore o viceversa per motivi legati a una gravidanza, maternità recente, malattia grave, grave disabilità ed età avanzata: art. 16) e i minori non accompagnati (purché il parente presente legalmente in uno Stato membro possa occuparsene: art. 8, par. 2).

Le clausole discrezionali

L’art. 17, 1° par., 1° co., in ogni caso, ribadisce, in deroga ai criteri, la c.d. clausola di sovranità, in forza della quale «ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide, anche se tale esame non gli compete». Una soluzione, quest’ultima, la cui esecuzione è tutta demandata alla discrezione degli Stati, e cioè alla loro libera iniziativa politica. Il secondo paragrafo dell’art. 17, al primo comma, ricostruisce invece gli estremi della c.d. clausola umanitaria, per la quale «lo Stato […] che procede alla determinazione dello Stato membro competente, o lo Stato membro competente, può, in ogni momento prima che sia adottata una prima decisione sul merito, chiedere a un altro Stato membro di prendere in carico un richiedente al fine di procedere al ricongiungimento di persone legate da qualsiasi vincolo di parentela, per ragioni umanitarie fondate in particolare su motivi familiari o culturali, anche se tale altro Stato membro non è competente». Come è comprensibile, la sua attuazione sarà frutto delle autonome valutazione di ogni governo nazionale.

La presa e la ripresa in carico

Una volta definito lo Stato membro competente a ricevere la domanda di protezione internazionale, il Capo V del regolamento detta gli obblighi che in capo a questo ricadono. Ai sensi dell’art.18, è tenuto a prendere ovvero a riprendere in carico il richiedente che ha presentato domanda in un altro Stato membro.

In particolare, la presa in carico si ha quando la competenza dello Stato è individuata in base ai criteri definiti dal regolamento, e lo straniero presenti la domanda d’asilo in uno Stato diverso da quello a cui spetterebbe l’esame: pertanto, lo Stato che si sia visto presentare la domanda, poiché non è competente, può chiedere allo Stato che invero lo è, di farsene carico entro tre mesi dalla presentazione della domanda stessa (art. 21). Lo Stato richiesto procede alle verifiche necessarie e delibera entro due mesi dalla richiesta (art. 22); ma se non si pronuncia si presume che abbia accettato. L’obbligo di prendere in carico il richiedente viene meno se egli ha lasciato, per almeno tre mesi, il territorio degli Stati membri oppure se un altro Stato gli ha rilasciato un titolo di soggiorno (art. 19, par. 2).

Al contrario, la ripresa in carico riguarda alternativamente: 1) il caso in cui lo straniero presenti una domanda di protezione internazionale in uno Stato e, successivamente, senza averla ritirata, la ripresenti in un altro Stato; 2) il caso in cui lo straniero avanzi domanda in un Paese e la ritiri mentre è all’esame delle autorità, e in seguito ne proponga un’altra in un altro Stato membro; 3) il caso in cui lo straniero presenti una domanda in uno Stato, quest’ultimo la respinga, e il richiedente ne presenti una nuova in un altro. Lo Stato membro, cui sia presentata la seconda domanda di protezione internazionale, può chiedere al Paese cui era stata originariamente proposta oppure rispetto al quale era stata ritirata o ancora che l’aveva rigettata, di riprendere in carico la persona (art. 23). Quindi, in questo caso, la competenza del singolo Stato deriva dal fatto di aver avviato la procedura di esame della richiesta d’asilo.

La ripresa in carico può aver luogo anche quando lo straniero non abbia avanzato, nello Stato in cui si trova senza titolo, una nuova domanda di protezione internazionale; se lo stesso Stato ritiene che un altro sia competente, può a quest’ultimo richiedere di effettuare la ripresa in carico (art. 24). Lo Stato richiesto deve sempre rispondere alla domanda di ripresa in carico entro un mese dal suo invio. L’assenza di risposta entro il termine prescritto equivale ad accettazione e comporta l’obbligo di ripresa in carico (art. 25).

Conseguenza dell’accettazione della presa o ripresa a carico è il trasferimento della persona interessata, da farsi non appena ciò sia materialmente possibile e comunque entro sei mesi a decorrere dall’accoglimento della richiesta (art. 29). È un provvedimento, quello di trasferimento, impugnabile dinnanzi al giudice. In ogni caso, ove ve ne sia necessità (cioè sussista un notevole rischio di fuga), gli Stati possono trattenere il soggetto interessato ai fini dell’esecuzione del trasferimento, ma non possono farlo per il solo motivo che la persona sia oggetto della procedura di Dublino. E comunque non oltre il tempo strettamente necessario agli adempimenti amministrativi (art. 28).

Il meccanismo per far fronte alle emergenze

È in ultimo luogo prevista una complessa procedura per far fronte a situazione di particolare aggravio del sistema d’asilo di un Paese: il c.d. meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi. In sintesi, quest’ultimo prevede che, quando sia accertato che l’applicazione di Dublino III sia ostacolata da un rischio comprovato di speciale pressione sul sistema d’asilo di uno Stato e/o da problemi nel funzionamento del sistema d’asilo di uno Stato (come ritardi nella gestione delle domande di protezione), la Commissione europea gli rivolge raccomandazioni invitandolo a redigere un piano d’azione preventivo. Lo Stato in questione adotta quindi tutte le misure necessarie per far fronte alla situazione (prima fase). Qualora però l’attuazione del piano non abbia posto rimedio o vi siano rischi che le condizioni peggiorino, la Commissione può richiedere allo Stato di formulare un piano per la gestione della crisi, a cui deve poi dare attuazione (seconda fase). Sempre garantendo, tanto nell’una quanto nell’altra fase, la protezione dei diritti umani fondamentali dei richiedenti la protezione internazionale (art. 33). Una soluzione che, come è chiaro, fa ricadere in capo ai singoli Stati gli oneri di gestione delle crisi migratorie, senza favorire il «principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri» che, secondo l’art. 80 TFUE, dovrebbe sottendere alla politica comune in materia di asilo.

Un progetto prossimo al coma

La crisi migratoria, iniziata nel 2015 ed ancora in corso, ha evidenziato le carenze strutturali di un sistema che, sin dalla sua adozione, era parso più adatto a far fronte a crisi temporalmente limitate che di medio-lungo periodo, e certamente non era stato concepito per far fronte a situazioni di pressione sproporzionata. L’efficacia di Dublino III è, in più, compromessa da una serie di norme complesse e contestabili sulla determinazione della competenza, e dalla lunghezza delle procedure che vanno tutte a svantaggio dei richiedenti asilo che spesso possono aspettare fino a 10 mesi (in caso di richiesta di ripresa in carico) o 11 mesi (in caso di richiesta di presa in carico) prima che inizi l’esame della loro domanda di protezione internazionale.

Le disposizioni sono non a caso asimmetriche: ad essere penalizzati sono difatti gli Stati dell’Europa meridionale e orientale (quelli appunto di primo ingresso) giacché non si tiene conto delle loro effettive capacità di sostenere l’afflusso migratorio; in aggiunta, sebbene siano gerarchicamente sovraordinati, i criteri “familiari” (artt. 8-11) sono utilizzati raramente (1% dei casi) vuoi perché mancano materialmente le condizioni di attuazione (i legami familiari) vuoi perché gli Stati cui si richiede di farsi carico dei richiedenti non accettano la prova di esistenza della parentela. Questo comporta che il criterio residuale del primo Stato d’ingresso diventi quello usato nel 99% dei casi. Nondimeno la sua primazia è altresì causa della sua inefficace operatività: come registra la Commissione, numerosi Paesi (si veda la Grecia), per paura di non essere in grado di sostenere i flussi, coscientemente non registrano le persone in arrivo, agevolando lo spostamento dei migranti verso altri Stati. Ciò comporta, da una parte, che numerose domande di protezione internazionale siano presentate presso autorità nazionali differenti da quelle di primo ingresso (innescando così le presa e ripresa in carico), e dall’altra, che numerosi Paesi hanno ripristinato i controlli alle frontiere interne per gestire gli afflussi.

Come è evidente, ciò porta a una deresponsabilizzazione dei singoli Stati nazionali con la tendenza a “scaricare” la competenza da uno Stato ad un altro. Basti constatare che nel 2014 le richieste di presa e ripresa in carico sono state in tutto 84.586, circa il 13% del totale delle domande d’asilo presentate nell’UE; il 67% delle richieste è stato accettato, e solo il 33% è stato respinto. Tuttavia, sempre nel 2014, solo un quarto delle domande totali di presa e ripresa in carico è stata eseguito con un trasferimento fisico delle persone. A questo concorre l’alto tasso di fuga durante le procedure Dublino, con il conseguente continuo accollo di competenze fra gli Stati membri (v. Relazione introduttiva della proposta di riforma di Dublino III, p. 10).

Non è poi contemplata alcuna soluzione per “sgravare” gli Stati delle pressioni sui loro sistemi d’asilo. Il meccanismo di allerta rapido e di preparazione (a ciò non idoneo) non è stato comunque mai attuato per vari motivi: le difficoltà politiche di raggiungere un accordo sull’attivazione delle procedure in mancanza di criteri chiari di commisurazione della pressione; l’adozione di misure di sostegno alternative (come le decisioni 1523 e 1601 del 2015).

Una serie di concause della “estrema” inefficienza di un sistema ormai superato.

di Luca Zammito