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Il diritto d’asilo in Italia: presupposti e disciplina

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La crisi migratoria, cominciata nel 2015 e ancora in corso, ha messo nuovamente in luce la questione del diritto d’asilo e del suo riconoscimento. L’articolo che segue si propone di analizzarne il contenuto, offrendo una visione completa, seppur sintetica, della sua disciplina.

La protezione internazionale è quell’istituto di diritto interno teso a disciplinare il diritto d’asilo, e cioè il diritto di cittadini di Stati terzi o apolidi ad ottenere protezione in uno Stato terzo: nel caso italiano, uno Stato membro dell’Unione europea. Essa si divide in due grandi aree: lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria. La corrispettiva disciplina è contenuta nel D.Lgs. 251/2007, adottato in attuazione della direttiva Qualifiche 2004/83/CE, poi sostituita dalla dir. 2011/95/UE.

La nozione di “rifugiato” e i suoi requisiti

La nozione di rifugiato è stata per la prima volta introdotta dalla Convenzione di Ginevra del 1951.

Quest’ultima qualifica come rifugiato «chiunque, […] nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure […] chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori del suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi» (art. 1, lett. A, co. 2).

Per essere qualificato come “rifugiato” sono necessari determinati requisiti, ciascuno dei quali è essenziale per il riconoscimento della protezione internazionale.

Il primo di essi è il timore fondato, ovvero il timore ragionevole di essere perseguitato per motivi di carattere etnico, religioso, a causa dell’appartenenza ad uno specifico gruppo sociale, a causa della nazionalità oppure delle opinioni politiche. Esso è composto da un elemento soggettivo (il timore, che corrisponde ad uno stato mentale di proiezione sul futuro) e da un elemento oggettivo (la fondatezza del timore, che si deve basare su elementi oggettivi e circostanze esterne). Non è strettamente necessario che la persona in questione abbia già subito persecuzioni in passato ma è solo sufficiente una paura di poterle subire in futuro.

Fra gli elementi su cui fondare il timore, sono ricompresi tutti i fatti che riguardano il Paese d’origine, la dichiarazione del richiedente di aver già subito persecuzioni in passato, la situazione individuale e le circostanze personali del richiedente, in particolare la condizione sociale, il sesso e l’età (art. 3, 3° co., del D.Lgs. 251/2007). Ovviamente, «il fatto che il richiedente abbia già subito persecuzioni […] o minacce dirette di persecuzioni […] costituisce un serio indizio della fondatezza del [suo] timore» (art. 3, 4° co.). L’esame della domanda di protezione internazionale è effettuato su base individuale, dunque valutando la personalità del richiedente: solo in questo modo è infatti possibile sia suffragare il timore soggettivo, sia accertare il rischio che la persona sarebbe fatta oggetto di persecuzione se rientrasse nel Paese d’origine.

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Requisito essenziale è poi la persecuzione: per essa deve intendersi qualsiasi minaccia al diritto alla vita o alla libertà personale dell’individuo, che provenga da uno Stato, da partiti o organizzazioni che controllano uno Stato o una parte del suo territorio (come nel caso di occupazione militare) o da soggetti non statuali (art. 5). A norma dell’art. 7, 1° co., gli atti di persecuzione debbono alternativamente:

  1. «essere sufficientemente gravi, per loro natura o frequenza, da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali»;
  2. «costituire la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto» lesivo analogo.

Nella prima categoria (che qualifichiamo come “violazione grave di diritti umani”) vanno quindi ricompresi tutti gli atti che ledano i diritti di cui il singolo è titolare: tanto per previsione di Costituzione quanto di Convenzioni internazionali. Nella seconda (rinominata come “pluralità di atti con analogo effetto lesivo”) tutta quella serie di azioni che, singolarmente prese, non sarebbero sufficienti a causare una violazione grave dei diritti umani; ma lo sono nel loro complesso.

Gli atti persecutori, ai sensi dell’art. 7, 2° co., possono consistere in: aatti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale; bprovvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio (sono persecutori solo quei provvedimenti o atti idonei da incidere negativamente sui diritti fondamentali della persona interessata e/o ad impedirne l’esercizio); cazioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie (sproporzionate rispetto alla gravità del fatto o miranti a colpire un determinato gruppo di persone); datti specificatamente diretti contro un genere sessuale o contro l’infanzia (ad esempio, reclutamento di bambini soldati, matrimoni forzati, mutilazioni genitali e violenza di genere).

Le difficoltà di tipo economico non sono di per sé atte a costituire una persecuzione, salvo che siano conseguenza di una persecuzione già in atto o di una discriminazione particolarmente grave: esse devono essere valutate sulla base delle condizioni psico-fisiche e socio-economiche della vittima. Quando motivi esclusivamente di carattere economico comportano lo spostamento del singolo dal territorio del suo Stato, non può parlarsi di “rifugiato” ma di “migrante”.

motivi della persecuzione possono essere (art. 8, co. 1):

  • la razza;
  • la religione: convinzioni spirituali e non spirituali;
  • la nazionalità: come cittadinanza o appartenenza ad un gruppo caratterizzato da un’identità culturale, etnica o linguistica;
  • il particolare gruppo sociale: individuabile anche in base all’orientamento sessuale o al genere sessuale;
  • l’opinione politica: si riferisce alla professione di un pensiero relativo ai persecutori e alle loro politiche.

Lo straniero si deve inoltre trovare nell’impossibilità di avvalersi della protezione dello Stato di cui ha la cittadinanza e/o la residenza: questa consiste nell’incapacità del singolo di rivolgersi alle autorità per richiedere od ottenere protezione a causa di circostanze oggettive (stato di guerra o guerra civile, difficoltà finanziarie del Paese). Ad essa può sostituirsi o concorrere la non volontà di avvalersi della protezione dello Stato di cittadinanzao di residenza in caso di apolide, la quale dipende dalla circostanza soggettiva che il singolo non voglia avvalersi della protezione di un certo Stato per ragioni legate al “timore fondato” di persecuzione.

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Ultimo elemento fondante dello stato è, ovviamente, la presenza fuori dal territorio dello Stato di cittadinanza o residenza, a causa del fondato timore di essere perseguitato ove vi si rifaccia ritorno. Da ciò l’impossibilità e/o la non volontà di tornarvi. Questo è inoltre il criterio che consente di distinguere il “rifugiato” dallo “sfollato”, termine con il quale si indicano coloro che, pur avendo abbandonato la propria abitazione, non sono riusciti a varcare i confini nazionali e pertanto sono bloccati nello Stato di cui hanno la cittadinanza o la residenza.

Le vicende relative allo status di rifugiato

Lo status di rifugiato può nondimeno cessare o lo straniero può esserne escluso. Le cause di cessazione possono essere volontarie oppure oggettive, cioè prescindere da un atto di volizione del richiedente e dipendere dal mutamento delle circostanze oggettive nello Stato d’origine. Fra le prime, vanno ricompresi i casi in cui lo straniero abbia riassunto la protezione o riacquistato la cittadinanza del Paese da cui proveniva oppure vi si sia volontariamente ristabilito. Fra le seconde, il caso in cui vi siano le condizioni per godere della protezione dello Stato di provenienza o, essendo apolide, vi si ristabilisca perché sono venute a mancare le circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status nello Stato terzo (art. 9). Purché il mutamento della situazione sia non temporaneo e tale da eliminare il fondato timore di persecuzione.

Lo straniero è invero escluso dallo status di rifugiato, e pertanto non può ottenerlo, quando la persona beneficia già dell’assistenza o protezione delle Nazioni Unite, perché si ritiene che tale protezione sia già in sé idonea ad arginare il timore di persecuzione; abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l’umanità; abbia commesso al di fuori del territorio italiano, prima di esservi ammesso in qualità di richiedente, un reato grave ovvero atti particolarmente crudeli, qualificabili come reati gravi (art. 10).

La positiva valutazione dei richiamati requisiti, e l’assenza delle cause di cessazione e esclusione,  implicano il riconoscimento dello status di rifugiato, a fronte di domanda da presentarsi a cura del richiedente (art. 11). La protezione così accordata è concessa da uno Stato ovvero da partiti o organizzazioni, comprese le organizzazioni internazionali, che controllano uno Stato o una parte di territorio considerevole (art. 6). Quando invece i requisiti dello stato positivi e negativi (che debbono perciò mancare) ricorrono, oppure il soggetto rappresenta un pericolo per la sicurezza dello Stato o per l’ordine e la sicurezza pubblica, esso può essere negato (art. 12). La sola presenza del richiedente asilo sul territorio dello Stato non è di per sé idonea a costituire un pericolo per lo Stato stesso: la pericolosità deve essere accertata avuto riguardo a gravi motivi di carattere concreto ed attuale, che si riferiscano al comportamento della persona. Parimenti può essere revocato per motivi analoghi o perché la sua concessione sia determinata da fatti presentati in modo erroneo o dalla loro omissione, o dallutilizzo di falsa documentazione (art. 13).

La protezione sussidiaria

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Accanto allo status di rifugiato si pone poi il diverso istituto della protezione sussidiaria. Se del primo riprende in larga parte i presupposti e le cause di esclusione e revoca, se ne differenzia poiché i soggetti che ne beneficiano non sono qualificabili come rifugiati.

Godrà della protezione sussidiaria il «cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che [se ritornasse nel Paese da cui proviene] correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno […] e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese» (art. 2, lett. g).

Essa, a ogni modo, non costituisce una protezione di carattere inferiore rispetto allo status di rifugiato, ma semplicemente si applica a soggetti differenti dai rifugiati. Non è quindi più richiesto il requisito della persecuzione personale: vige invece quello del danno grave. Con esso si indicano: la condanna a morte o all’esecuzione della pena di mortela tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradantela minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale (art. 14). Sua caratteristica è la sussistenza di un rischio effettivo di subire un danno grave; di conseguenza non ogni danno è reputabile come grave, ma solo quello proveniente dalle specifiche fonti indicate sopra, e che il richiedente potenzialmente soffrirebbe nel Paese d’origine o di residenza.

Il contenuto del diritto d’asilo

I due status di protezione internazionale presentano, come visto, elementi in comune, pur venendo apprestata una maggiore tutela per il titolare dello status di rifugiato rispetto al titolare della protezione sussidiaria. Relativamente al contenuto del diritto d’asilo, il beneficiario dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria, una volta che gli sia stato riconosciuto il corrispettivo stato, si vedrà rilasciato un permesso di soggiorno di cinque anni (rinnovabile) e un documento di viaggio valido per la stessa durata (anche qui rinnovabile), potrà godere del medesimo trattamento del cittadino italiano in materia di lavoro, accedere agli studi, all’assistenza sociale e sanitaria e potrà circolare liberamente sul territorio nazionale.

La garanzia più forte apprestata nei confronti del rifugiato o del beneficiario della protezione sussidiaria è però la protezione dall’espulsione (art. 20), la quale è declinazione del principio del non respingimento sancito dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra. Quest’ultima impone il divieto, per qualsiasi Stato, di respingere o espellere «un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche». Un obbligo, quello di non refoulement, che s’applica indipendentemente dall’avvenuto riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria o dalla presentazione delle corrispettive domande.

Tuttavia, in deroga al principio, il rifugiato o lo straniero ammesso alla protezione sussidiaria è espulso quando:

  • sussistono motivi per ritenere che rappresenti un pericolo per la sicurezza dello Stato;
  • rappresenta un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per un reato per il quale è prevista la pena della reclusione non inferiore nel minimo a quattro anni o nel massimo a dieci anni (art. 20).

Il rifugiato o colui che gode della protezione sussidiaria può, in ogni momento, rinunciare allo status ottenuto, con conseguente perdita di tutti i diritti che vi sono connessi (art. 34 del D.Lgs. 25/2008).

di Luca Zammito

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