Attualità Diritto Politica interna

Un decreto min(n)atorio delle garanzie costituzionali

Il decreto governativo Minniti-Orlando introduce una serie di novità in materia di riconoscimento della protezione internazionale. La finalità dichiarata è di velocizzare e semplificare le procedure, anche se questo riduce le garanzie per i diritti dei richiedenti asilo.

Il 12 Aprile, con voto di fiducia, la Camera dei Deputati ha definitivamente approvato il Decreto Legge n. 13 del 2017, già in precedenza licenziato dal Senato il 29 Marzo, convertendolo in legge. Il decreto, così entrato in vigore, reca «disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione clandestina». L’intervento, fortemente voluto dal titolare del dicastero dell’Interno Minniti in concerto con il Guardasigilli Orlando, si propone di dettare una serie di disposizioni per far fronte alla crescita esponenziale di domande d’asilo e alla situazione emergenziale che questa comporta.

Da una parte, quindi, si modificano alcuni aspetti salienti della procedura di esame per il riconoscimento della protezione internazionale; dall’altra, s’intende perseguire il principio di effettività, fornendo adeguata e pronta risposta all’esigenza di giustizia posta dal fenomeno migratorio. Tuttavia, se le modifiche introdotte appaiono funzionali allo scopo dichiarato, le modalità di loro attuazione suscitano notevoli perplessità perché appaiono volte a determinare un restringimento delle tutele accordate al richiedente asilo.

A ogni modo, prima di esaminare nel dettaglio le novità sul piano processuale apportate dal testo, è utile ricostruire sinteticamente come avviene l’esame di una domanda di protezione internazionale (su cui presupposti e disciplina v. il nostro articolo).

Il procedimento di esame e concessione del diritto d’asilo

La procedura d’esame avviene conformemente a quanto disposto dal D.Lgs. 25/2008. L’iter, che porterà al riconoscimento del diritto d’asilo – che si declina nello status di rifugiato o nella protezione sussidiaria –, inizia con la presentazione della domanda di protezione internazionale fatta personalmente dal richiedente presso l’ufficio di polizia di frontiera, all’atto dell’ingresso nel territorio nazionale, o presso l’ufficio della Questura competente, in base al luogo di dimora (artt. 6 e 26).

L’esame della domanda è di competenza delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, formata ciascuna da un funzionario della Prefettura, da un funzionario della Polizia di Stato, da un rappresentante di un ente territoriale e da un rappresentante dell’UNHCR. Può farne parte, a seconda dei casi, anche un funzionario del Ministero degli Affari esteri (artt. 3 e 4). La Commissione, prima di procedere all’esame, dispone un colloquio personale con il richiedente che avviene in seduta privata e senza la presenza dei familiari, a meno che ciò non sia funzionale ai fini dell’esame (art. 13). Il cittadino straniero si può far assistere da un legale. Del colloquio è redatto un verbale che viene firmato dall’interessato (art. 14).

Khaled (il primo da sinistra), protagonista de “L’altro volto della speranza” del regista finlandese Aki Kaurismäki, in attesa di conoscere il suo destino insieme ad altri richiedenti asilo

Sulla base degli elementi raccolti durante il colloquio e allegati dal singolo, la Commissione può: a) riconoscere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria; b) rigettare la domanda qualora non sussistano i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale; c) rigettare la domanda per manifesta infondatezza quando risulta la palese insussistenza dei presupposti previsti o quando la domanda è presentata per ritardare l’esecuzione di un provvedimento d’espulsione o respingimento (art. 32). La decisione su ogni singola richiesta deve essere sempre assunta «in modo individuale, obiettivo ed imparziale e sulla base di un congruo esame della domanda» (art. 8, co. 2), fra l’altro basandosi sui documenti e fatti addotti dal richiedente a fondamento della sua richiesta.

Contro la decisione della Commissione territoriale è ammessa impugnazione dinnanzi all’autorità giudiziaria. La disciplina ha comunque subito un’evoluzione nel corso del tempo, e per la sua ricostruzione rimandiamo al nostro articolo.

I versanti dell’intervento. Le sezioni specializzate

La riforma della disciplina processuale per il riconoscimento della protezione internazionale si attua in una duplice direzione: da un lato, tramite l’istituzione di nuove «sezioni specializzate» in materia presso i tribunali civili; dall’altro, per mezzo dell’introduzione di nuove disposizioni «per la semplificazione e l’efficienza dei procedimenti giudiziari di riconoscimento dello status di persona internazionalmente protetta». Entrambi gli interventi, come è chiaro, mirano ad alleggerire il gravoso carico di lavoro che gli uffici giudiziari affrontano a fronte dei sempre più incessanti flussi migratori.

La concentrazione dei tempi della giustizia si attua pertanto, in primo luogo, attraverso l’istituzione di 26 (nel testo originario erano solo 14) sezioni di Tribunale specializzate in materia di immigrazione e protezione internazionale. Queste ultime sono costituite presso i Tribunali ordinari che hanno sede nei capoluoghi di provincia, e vi sono destinati giudici scelti fra magistrati dotati di specifiche competenze (art. 1 del D.L. 13/2017). Anche se non è previsto il numero minimo di giudici da destinarvi, la norma richiama la normativa esistente: per cui deve desumersi che il numero non possa essere inferiore alle cinque unità. Aspetto controverso dell’intervento è poi la previsione secondo la quale la strutturazione delle nuove sezioni avviene «nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, e comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica né incrementi» nell’organico.

Le attribuzioni delle neocreate sezioni sono definite e in base alla materia e sulla base del luogo in cui sono incardinate. Infatti, a norma dell’art. 3 del decreto, fra le competenze rientrano:

  • il riconoscimento della protezione internazionale;
  • l’impugnazione della decisione della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale;
  • i procedimenti di convalida del provvedimento con cui il questore dispone il trattenimento o proroga del trattenimento del richiedente asilo nei centri d’accoglienza per i richiedenti asilo (CARA);
  • il mancato rilascio, rinnovo o revoca del permesso di soggiorno per motivi umanitari (c.d. protezione umanitaria).

Le controversie che abbiano ad oggetto i primi due punti verranno decise in composizione collegiale (dunque più giudici); quelle relative agli ultimi due saranno invece giudicate da un giudice in composizione monocratica (cioè singolo). Il Tribunale competente è definito sulla base del luogo in cui abbia sede l’autorità che ha adottato il provvedimento che si impugna (per esempio, la Commissione territoriale); tuttavia, se il richiedente asilo è ospitato presso un CARA, la competenza è attribuita alla sezione del Tribunale del luogo in cui si trova il centro d’accoglienza (art. 4).

Una specializzazione a rischio d’incostituzionalità

Una prima obiezione che si può muovere all’organizzazione così predisposta è relativa alla ripartizione delle competenze, quale risultante dalle modifiche introdotte, fra giudici ordinario, di pace e amministrativo. Se le sezioni specializzate sono appunto competenti per le materie di cui sopra, il giudice di pace invece mantiene la competenza assegnatagli dagli artt. 13 e 14 del D.Lgs. 286/1998 per le convalida e proroga dei trattenimenti degli stranieri espulsi e respinti nei centri di permanenza, nonché i ricorsi contro i provvedimenti di espulsione e convalida dell’allontanamento. Il giudice amministrativo, a sua volta, continuerebbe a esercitare il potere decisorio relativamente ai provvedimenti adottati in caso di ingresso e soggiorno dello straniero nel territorio nazionale (art. 6 del D.Lgs. 286/1998). Le competenze in materia d’immigrazione sarebbero conseguentemente frammentate, e questa è la principale motivazione del rischio d’incostituzionalità della norma.

È possibile, infatti, che l’iniziativa governativa confligga con l’art. 102, 2° co., Cost., il quale dispone che «non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali» ma «possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie». La possibile incostituzionalità della previsione, seppur nel testo si parli di sezioni specializzate, risiederebbe nel fatto che, più che una materia (nella fattispecie, l’immigrazione), alle medesime è attribuita una categoria di persone individuate per il solo fatto di essere straniere: quindi per la loro diversa nazionalità. Le sezioni non sono competenti per tutte le questioni relative agli stranieri immigrati, bensì solo per quelle riguardanti la richiesta d’asilo e la protezione umanitaria. E in ciò starebbe la violazione dell’art. 102: se il Costituente, tramite il divieto, aveva inteso evitare la istituzione di giudici competenti solamente per determinate materie, qui, più che dinnanzi a “sezioni specializzate”, si è di fronte a un giudice speciale; proprio quello che la Costituzione vieta. Perché non s’è in presenza di un “giudice dell’immigrazione”, ma di un giudice solo di coloro che richiedono protezione allo Stato italiano. Infatti, «resta il dubbio tuttavia che il sistema scelto […] possa dar luogo alla creazione di un giudice totalmente separato dal restante mondo giudiziario e dalle cognizioni e attitudini necessarie per operare nei suoi vari settori» (1). Questa frammentazione delle competenze in materia d’immigrazione non favorirebbe fra l’altro la necessaria visione d’insieme che si addirebbe ai giudici.

Oltre a questo, l’ulteriore criticità registrata nel decreto consiste nella mancata previsione di uno specifico piano d’incremento di un organico, qual è quello della Magistratura, che registra la mancanza di 1.450 unità. C’è il rischio di un sovraccarico di lavoro (ulteriore) degli stessi uffici, dal momento che alcuni giudici, venendo dirottati alle sezioni specializzate, sarebbero prelevati dall’organico già scarso dei tribunali, e di conseguenza quelli che rimarrebbero sarebbero ancora di meno.

L’impersonalità fatta videoregistrazione

Altro aspetto molto rilevante delle modifiche apportate riguarda il verbale del colloquio personale. L’art. 6, 1° co., lett. c), del decreto dispone che il colloquio, per il quale in precedenza ci si limitava a prevedere la possibilità eventuale di registrazione su supporti meccanici, è di regola videoregistrato e trascritto in lingua italiana con l’aiuto di sistemi automatici di riconoscimento vocale. Il verbale così trascritto è letto al richiedente in una lingua a lui comprensibile, e quest’ultimo può apporvi delle osservazioni; inoltre è fatta a lui consegna della trascrizione in lingua italiana. La previsione in sé non scatena critiche eccessive, salvo quelle che vedremo in seguito. Va comunque ricordato che non solo il richiedente può richiedere, purché in maniera fondata, di non avvalersi della videoregistrazione, ma questa gli è messa a disposizione esclusivamente in caso di ricorso contro la decisione della Commissione. Al massimo, sarebbe stato opportuno prevedere che allo straniero fosse riconosciuto accesso al supporto digitale subito dopo il colloquio, non solamente nel caso previsto.

Ove il richiedente asilo proceda all’impugnazione del provvedimento (amministrativo) della Commissione territoriale, vuoi perché questa ha rigettato la domanda vuoi perché ha concesso uno stato diverso da quello domandato, la videoregistrazione e il corrispettivo verbale di trascrizione sono inviati all’autorità giudiziaria, insieme a tutti gli atti acquisiti durante la procedura della domanda d’asilo e alla documentazione sulla situazione socio-politico-economica del Paese d’origine. Il giudice decide sulla base dei documenti resi (compresa dunque la videoregistrazione) e il procedimento è trattato in camera di consiglio. Non è quindi prevista come regola la comparizione dello straniero dinnanzi all’organo giudicante. Secondo il neo-introdotto art. 35-bis, co. 10, del D.Lgs. 25/2008, il giudice la dispone solo quando:

  • pur avendo visionato la videoregistrazione, ritiene necessaria l’audizione del richiedente;
  • deve richiedere chiarificazioni alle parti, e cioè allo straniero e al Ministero dell’Interno costituitosi.

Inoltre quando (11° co.):

  • la videoregistrazione non è disponibile;
  • l’interessato ne abbia fatto motivata richiesta e il giudice ritenga l’ascolto necessario ai fini della decisione;
  • il ricorso si fonda su elementi di fatto non riportati dinnanzi alla Commissione territoriale.

Contraddittorio contraddetto

La previsione presenta una serie di problematicità, giacché determina una attenuazione del contraddittorio nel corso del processo (art. 111, 2° co., Cost.). Se per “contraddittorio” deve intendersi l’«intervento dialettico delle parti nel corso del giudizio», è evidente come qui esso sia solo eventuale e cartolare: eventuale, visto che è il giudice che dispone la comparizione dello straniero solo quando lo ritenga necessario; cartolare, cioè per iscritto, dato che si prevede all’art. 35-bis, comma 12, la possibilità per il richiedente di depositare una nota difensiva (scritta) entro 20 giorni dalla notificazione del ricorso. In sostanza, senza che possa difendersi comparendo.

Nondimeno, anche quest’ultima garanzia (la nota difensiva, appunto) non è sufficiente ad assicurare pienamente il contraddittorio, per due ordini di motivi. In primo luogo, per la peculiarità del procedimento diretto a riconoscere la protezione internazionale, in cui le dichiarazioni rese dall’interessato sono necessarie per fondare la sua domanda d’asilo (v. l’art. 3 del D.Lgs. 251/2007); in secondo luogo, perché l’audizione della parte si pone come momento necessario per assicurare l’effettività del diritto di difesa (art. 24, 2° co., Cost.), da intendersi quest’ultimo come strumento insopprimibile di attuazione del contraddittorio, e che perciò deve esplicarsi nel processo. Non a caso con “contraddittorio” ci si riferisce a una garanzia che «deve realizzarsi, con piena esplicazione, durante tutto lo sviluppo del procedimento e [che], nell’ambito dei principi del giusto processo, si pone come strumento di partecipazione effettiva al procedimento. Tale partecipazione deve essere intesa come il riconoscimento del diritto di incidere concretamente sullo svolgimento del processo e sul suo risultato, prendendo parte alle attività di accertamento dei fatti e alla deduzione delle prove, in modo da influire sulla formazione del convincimento del giudice, incidendo attivamente e direttamente sul procedimento decisorio e il suo esito» (2).

L’indignazione del protagonista de “L’altro volto della speranza” mentre gli viene negata la protezione internazionale in Finlandia

L’intervento solo eventuale, e perdipiù cartolare, non pare quindi sufficiente ad assicurare il contraddittorio. È sempre vero che questo non richiede necessariamente la comparizione della parte dinnanzi all’autorità giudiziaria; tuttavia, in questa ipotesi, dati gli interessi in ballo del richiedente, la sua attenuazione pare a dir poco eccessiva, se non ingiustificabile, nonostante le esigenze acceleratorie. Senza contare che la facoltatività della comparizione, in quanto disposta a discrezione del giudice (mancando delle linee guida in materia), potrebbe dar luogo a evidenti disparità di trattamento, dato che ogni organo giudicante potrebbe disporre diversamente al riguardo. E senza dimenticare la già richiamata lesione del diritto di difesa: infatti, durante il procedimento, il giudice, sempre nei limiti dei fatti specifici allegati dalle parti, non si attiene soltanto alle prove apportate da queste ultime, ma, cooperando anche con il ricorrente, può disporre l’acquisizione di tutte quelle che ritenga necessarie per decidere. Da qui una riduzione del contraddittorio nell’accezione, che abbiamo visto, di capacità del singolo di incidere sul libero convincimento del giudice.

C’è perciò il rischio di un cospicuo allontanamento del giudice dal richiedente, a cui si aggiunge la summenzionata «ampia discrezionalità al giudice del merito che mal si concilia con la natura dei diritti da accertare» (3). Diritti che comunque attengono sempre alla sfera della dignità e del rispetto della persona umana, che dovrebbero essere oggetto di una tutela rafforzata. Tutt’altro che attenuata. Non ci pare che opportuno accogliere gli auspici dell’Osservatorio sulla Giustizia Civile di Roma, il quale ha avuto modo di ribadire che un obiettivo che dovrebbe guidare l’organizzazione delle sezioni specializzate dovrebbe essere «quello di garantire ai richiedenti la possibilità concreta di far valere i propri diritti portando a conoscenza del giudice la propria reale, concreta e specifica condizione personale. Per fare questo è necessario garantire loro un’adeguata difesa tecnica, l’audizione diretta del ricorrente in tutti quei casi in cui l’accoglimento della domanda non sia assolutamente pacifico (o addirittura sia escluso dall’esito delle informazioni relative ai Paesi di origine) ed emergano profili attinenti alla credibilità ovvero alla vulnerabilità dell’istante che il giudice deve poter accertare, la possibilità di esprimersi in modo comprensibile per il giudice chiamato a decidere» (4).

di Luca Zammito


Riferimenti:

(1) V. Gaeta, La riforma della protezione internazionale: una prima lettura, in questionegiustizia.it, 27 Febbraio 2017, all’indirizzo seguente

(2) C. Gamba, Contraddittorio (principio del) (diritto processuale civile), Annali IX, Giuffrè, Milano 2016

(3) M. Acierno, M. Flamini, Il dovere di cooperazione del giudice nell’acquisizione e nella valutazione della prova, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, Fascicolo n. 1/2017, all’indirizzo seguente

(4) Progetto di sperimentazione dell’ufficio per il processo civile presso la sezione in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, a cura dell’Osservatorio sulla Giustizia Civile di Roma, p. 5, all’indirizzo corrente

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