L’Italia respinge i profughi senza appello

Con il decreto Minniti-Orlando, i profughi a cui non verrà approvata la domanda d’asilo saranno privati del secondo grado di giudizio. Lo svolgimento anacronistico delle udienze pare inoltre fondato più sulla demagogia che sui numeri.

La normativa atta a disciplinare l’impugnazione della decisione adottata dalla Commissione territoriale sulla domanda d’asilo del singolo richiedente, ha subito, negli ultimi anni, una serie di interventi legislativi che ne hanno, mano a mano, cambiato fisionomia. L’intento, anche qui, è stato di ridurre i tempi e quindi velocizzare dei procedimenti che altrimenti avrebbero pesato eccessivamente sugli uffici giudiziari. E nonostante le semplificazioni, le minime garanzie del contraddittorio e dei tre gradi di giudizio erano comunque stati in precedenza mantenuti. Ora nemmeno quelli.

La disciplina originaria dell’impugnazione

Appena introdotto, il D.Lgs. 25/2008, all’originario art. 35, contemplava un’impugnazione piuttosto ampia nel suo esplicarsi. Infatti, si disponeva che contro ogni decisione della Commissione territoriale fosse ammesso ricorso dinnanzi al Tribunale; questo poi era esteso all’ipotesi in cui al richiedente asilo fosse stata riconosciuta la protezione sussidiaria nonostante egli avesse domandato il riconoscimento dello status di rifugiato. Era dunque possibile per lo straniero impugnare la decisione della Commissione, qualunque fosse stato l’esito dell’esame della domanda d’asilo, purché lo ritenesse per sé svantaggioso. Il Tribunale, in quanto giudice di primo grado, avrebbe dovuto valutare la situazione nei fatti addotti dallo straniero ed adottare una decisione nel merito, potendo con questa o rigettare il ricorso o riconoscere al ricorrente lo status di rifugiato o di persona beneficiaria della protezione sussidiaria.

Contro il decreto del Tribunale era ammesso l’appello, cioè il reclamo dinanzi alla Corte d’Appello che, in quanto giudice di secondo grado, avrebbe dovuto ulteriormente valutare il ricorso nel merito dei fatti. Infine, solo per vizi del procedimento, era ammesso ricorso per cassazione contro la sentenza pronunciata dalla Corte d’Appello. Le udienze si svolgevano in camera di consiglio, ossia non in pubblica udienza e con forme rituali che, pur nella loro diversità, «di solito hanno ad oggetto materie […] diverse dai diritti e dagli status o che, pur incidendo su diritti e status, non risolvono posizioni di contrasto né assolvono ad esigenze di tutela, e che in relazione a ciò, possono tollerare, per la maggiore speditezza del procedimento, l’attenuazione delle garanzie del contraddittorio (lasciato, nella sua attuazione, alla discrezionalità del giudice)» (1). Non a caso la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare che «la procedura camerale, quando sia prevista senza l’imposizione di specifiche limitazioni del contraddittorio, non viola di per sé il diritto di difesa» (2). Quindi, in linea generale, tale soluzione non pare incompatibile con l’esigenza di tutela di diritti e status purché vengano garantiti il contraddittorio e il diritto di difesa (artt. 111, 2° co., e 24, 2° co., Cost.).

Contraddittorio e difesa erano infatti garantiti dall’art. 35, tanto nel processo dinnanzi al Tribunale quanto in quello dinnanzi la Corte d’Appello: il giudice poteva infatti decidere solo dopo aver sentito le parti (fra cui, ovviamente, il richiedente asilo).

I dati sulle richieste d’asilo e sui ricorsi

Il D.L. 13/2017 ha introdotto una serie di novità in materia di ricorso dinnanzi all’autorità giudiziaria ordinaria. Per giustificare l’intervento, nella relazione introduttiva al disegno di legge, il Governo elenca i numeri e le percentuali relative alle domande di protezione internazionale avanzate negli ultimi anni. L’andamento crescente è ben ravvisabile: nel 2013, le domande sono state 26.620; nel 2014, 63.456 (con un incremento pari al 143%); nel 2015, 83.970 (con un aumento rispetto all’anno precedente del 32%); nel 2016, 123.600 (quintuplicate rispetto a tre anni prima). Per quanto i numeri delle domande siano stati nel corso degli ultimi anni in costante aumento, le percentuali dei provvedimenti riconosciuti ai richiedenti non hanno subito drastiche variazioni, tanto prima quanto dopo la crisi migratoria. Lo si può evincere dalla seguente tabella, considerando rispettivamente i blocchi 2013-2014 e 2015-2016.

Prese in considerazioni le cifre che rispecchiano i tipi di decisione adottati dalle Commissioni territoriali, è utile ragionare sui dati dei ricorsi. Stando alle statistiche elaborate dall’Ufficio Statistico del Consiglio Superiore della Magistratura (3), la prima cosa che si ravvisa è la forte differenza fra il numero dei procedimenti d’impugnazione accolti e quello, inferiore, dei procedimenti definiti. Questa disparità si giustifica per il tempo medio con cui le decisioni vengono adottate: 278 giorni presso i Tribunali e 381 giorni nelle Corti d’Appello. Infatti, nel periodo intercorso fra il Gennaio e il Dicembre 2016, il numero delle impugnazioni sopravvenute presso i Tribunali ammonta a 46.131, di cui solo 13.461 sono state definite, rimanendo così pendenti 45.214 procedimenti alla fine dell’anno. Sempre per lo stesso periodo, i dati delle Corti d’Appello non sono più confortanti: 5.597 ricorsi pervenuti; solo 798 definiti; 5.742 i procedimenti pendenti al 31 Dicembre. La seconda cosa che si rileva è la tendenza comunque alta dei richiedenti a “contestare” le decisioni delle Commissioni territoriali. Sempre per il solo 2016, su un ammontare complessivo di 64.043 provvedimenti impugnabili (i 12.873 di riconoscimento della protezione sussidiaria più i 51.170 di diniego), sono stati proposti 46.131 ricorsi: un tasso del 72%, comunque non trascurabile.

L’alto numero delle cause in materia di protezione internazionale è dovuto a due motivi principali: l’incremento registrato nelle domande d’asilo e l’alto numero dei dinieghi delle Commissioni territoriali. Comunque, pur con queste cifre, le controversie dinanzi a Tribunali e Corti d’Appello rappresentano una minima parte delle controversie totali del nostro sistema giudiziario. Per l’inizio del 2017, il Ministero della Giustizia ha registrato più di 3,8 milioni di procedimenti civili pendenti (4). Fra questi, i procedimenti d’impugnazione dei richiedenti asilo pendenti a fine 2016 (complessivamente 50.956: 45.214 quelli dei Tribunali; 5.742 quelli delle Corti d’Appello) rappresentano solo l’1,34% del totale. Una parte dunque minima del gravame ordinario dei giudici civili, che non pare idonea a giustificare le riduzioni di garanzie che vedremo.

Per completare il quadro, si riportano di seguito le percentuali degli esiti (accoglimento, rigetto, altro) delle impugnazioni sia presso i Tribunali sia presso le Corti d’Appello registrati per la fine del 2016.

Come è evidente dalla soprastante tabella, tanto presso i Tribunali quanto presso le Corti d’Appello, l’esito più costante dei ricorsi, nel primo caso, contro la decisione della Commissione territoriale e, nel secondo, contro la decisione del giudice di primo grado, è sempre il rigetto. Rappresentando l’accoglimento un risultato, a volte, anche di gran lunga inferiore al rigetto stesso (ad esempio, meno della metà presso le Corti d’Appello: 54% vs. 26%).

È chiaro a chiunque che i dati statistici mostrano «una durata dei procedimenti in materia non ancora in linea con gli standard europei e non compatibile con le ragioni d’urgenza che sottendono a questa materia». Il Rapporto annuale 2016 dello SPRAR (Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati) ciò conferma, attestando le tempistiche delle procedure prima dell’entrata in vigore del decreto Minniti-Orlando e basandosi su un campione di 4.996 richiedenti, altamente rappresentativo. I tempi appaiono appunto notevolmente dilatati: l’udienza in Tribunale viene fissata, in media, non prima di 86 giorni da quando è presentato il ricorso: solo nello 0,6% dei casi l’udienza è fissata immediatamente; per più della metà si oscilla fra i 31 e 180 giorni. L’udienza del primo grado di giudizio viene celebrata non prima di 4,6 mesi dalla sua fissazione, toccandosi, in alcuni casi, anche il picco di 181-365 giorni (da 6 a 12 mesi!) prima che essa abbia luogo. Svolta l’udienza, il tempo medio per la decisione del Tribunale è di tre mesi e dieci giorni, con possibili dilatazioni anche fino a 291 giorni dalla presentazione del ricorso.

Tempi di fissazione dell’udienza presso il Tribunale

Tempi di attesa per la celebrazione dell’udienza

Tempi per l’adozione della decisione di primo grado

Per l’appello i dati sono altrettanto sconfortanti. La prima udienza relativa al secondo grado di giudizio viene fissata in media non prima di 135 giorni dalla presentazione del ricorso: la maggioranza dei ricorrenti (il 69,9%) ha dovuto attendere fra i 91 e i 180 giorni. La decisione in merito al giudizio d’appello viene notificata, in media, quasi sette mesi dopo l’udienza (5). Questi tempi sono causati dall’alto numero di procedimenti civili complessivi da decidere e dal ridotto numero di giudici che si occupano di protezione internazionale, nei Tribunali (15% dell’organico complessivo) e nelle Corti d’Appello (41%, anche se si tratta di assegnazione non esclusiva).

Tempi per la fissazione dell’udienza presso la Corte d’Appello

Tempi di attesa per la decisione di secondo grado

Facendo sponda questa situazione complessiva, il Governo ha inteso perseguire la strada della riduzione dei tempi di definizione nelle procedure giurisdizionali volte ad accertare lo status di persona internazionalmente protetta. Da qui un radicale cambiamento nella disciplina delle impugnazioni.

La disciplina attuale dell’impugnazione

La disciplina dell’impugnazione della decisione della Commissione territoriale sulla domanda d’asilo, coll’art. 35-bis del D.Lgs. 25/2008 introdotto dal D.L. 13/2017, ha conosciuto un ritorno al passato. Difatti si sovverte quanto introdotto nel 2011: con il c.d. decreto taglia riti si sostituiva il procedimento in camera di consiglio, previsto nel 2008, col rito sommario di cognizione, ossia un procedimento “semplificato” che si contraddistingue per l’accelerazione dei tempi del giudizio ma non altera l’accertamento dei fatti. Con l’intervento di quest’anno, invece, il giudizio relativo alla protezione internazionale ritorna nell’alveo dei procedimenti in camera di consiglio; tipo processuale, come detto, previsto originariamente. Questi procedimenti, pur comportando un’attenuazione del contraddittorio, non lo eliminano: anche se per questo aspetto facciamo salvi i nostri rilievi qui espressi. In secondo luogo, si ribadisce che l’impugnazione dinnanzi l’autorità giudiziaria può avere ad oggetto quanto deciso dalla Commissione, più gli atti con cui la Commissione nazionale revoca o fa cessare lo stato riconosciuto. È altresì ammessa quando al singolo invece dello status di rifugiato è riconosciuta la protezione sussidiaria. Il ricorso viene deciso entro 4 mesi dalla sua presentazione, rigettandolo, venendo quindi riconfermata la decisione della Commissione, o accogliendolo, venendo in questo caso riconosciuto allo straniero lo status di rifugiato o di persona beneficiaria di protezione sussidiaria. Questo per quanto attiene al primo grado di giudizio, quindi per i ricorsi presentati ai Tribunali.

Il cambio del tipo di procedimento (da sommario di cognizione a camerale), per la necessità di ridurre i tempi delle procedure, parte da un errore di valutazione alquanto grossolano. La dilatazione dei tempi, di cui abbiamo dato conto in precedenza, viene dal Governo ascritta alla durata delle udienze; eppure, con numeri alla mano, le cause di queste lungaggini sono diverse. In primo luogo, l’altissimo numero dei procedimenti d’impugnazione ancora da definire ovviamente impedisce una maggior frequenza nell’adozione delle decisioni; in secondo luogo, i tempi di lettura degli atti prima dell’udienza, e la redazione del provvedimento decisorio dopo di essa, si allungano all’aumentare esponenziale delle impugnazioni sopravvenute. Così «è del tutto illusorio immaginare che tagliando l’udienza, si taglino i tempi; tagliando l’udienza, si tagliano soprattutto le garanzie delle parti del procedimento e la garanzia di un giudizio capace di portare ad una comprensione effettiva della vicenda che ne costituisce oggetto» (6).

Senza appello

Veniamo ora all’appello. Lo stesso comma 13 oggi precisa che «il decreto non è reclamabile»: di conseguenza non può essere impugnata dinnanzi la Corte d’Appello la decisione che il giudice di primo grado abbia adottato. Si “salta” direttamente al ricorso per cassazione, da proporsi entro trenta giorni dalla comunicazione della decisione del Tribunale. Giacché l’appello costituisce il secondo grado di merito del processo (quindi diretto a valutare la controversia nei fatti), con la sua eliminazione il legislatore dimostra di optare in favore di un unico grado di merito. La scelta, per quanto legittima, necessita di una serie di osservazioni.

Innanzitutto, la Corte costituzionale ha più volte avuto modo di precisare che un unico grado di giudizio di per sé non contrasta con il dettato della Costituzione, dal momento che «la garanzia del doppio grado di giudizio [in materia civile] non gode, di per sé, di copertura costituzionale» (7). Tuttavia, qui si ha a che fare con una disparità di trattamento nella tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi che attengono alla persona umana: l’esclusione dell’appello pare conseguentemente in palese contrasto con il principio di eguaglianza sancito dall’articolo 3 della Costituzione, perché l’appello è eliminato limitatamente al diritto d’asilo. Inoltre, l’impossibilità di costituire le sezioni specializzate in seno alle Corti d’Appello per l’insufficiente afflusso di procedimenti di protezione internazionale presso le stesse (solo 5.597 nel 2016) – reale motivazione dell’eliminazione del secondo grado di merito –, non pare sufficiente ad integrare gli estremi del criterio di ragionevolezza. Parametro, questo, di legittimità costituzionale desunto dal giudice delle leggi dal medesimo art. 3 Cost.

Il dott. Antonello Cosentino ammonisce: «tagliando l’udienza, si tagliano soprattutto le garanzie delle parti del procedimento».

Con riferimento alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, le limitazioni alle garanzie di un ricorso effettivo dinanzi al giudice specificano che «il procedimento relativo al riconoscimento della protezione internazionale è destinato a concludersi con una decisione che dispiega [effetti] sui diritti e sulla vita del richiedente […] [Per questo] la scelta di eliminare del tutto la garanzia dell’appello in materia di diritti fondamentali della persona, qual è il diritto alla protezione internazionale, appare obbiettivamente disarmonica, ai limiti dell’irragionevolezza, nel quadro di un ordinamento processuale che, come il nostro, prevede tale garanzia per la stragrande maggioranza delle controversie civili, anche di infimo valore patrimoniale o extrapatrimoniale» (8).

Va poi ricordato che la Direttiva 32/2013/UE (c.d. direttiva Procedure), all’art. 46, dopo aver riconosciuto al richiedente il diritto a un ricorso effettivo, dispone che «gli Stati membri assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto […] quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado». Non è dunque disposto a livello europeo l’obbligo di un secondo grado d’appello che rivaluti la questione nei fatti. Questo, però, per esigenze di coerenza, dato che i sistemi processuali dei Paesi membri sono a volte molto diversi: vi sono Stati in cui il sistema di impugnazione si articola in un unico grado con esame in fatto e diritto (Ungheria e Lettonia); altri Stati riservano al primo grado l’esame in fatto e in diritto e al secondo l’esame di legittimità (Francia, Spagna, Belgio, Grecia, Romania); altri ancora prevedono nel primo grado d’impugnazione l’esame in fatto e diritto, nel secondo e terzo grado il solo vaglio di legittimità (Austria, Irlanda, Regno Unito). Era inevitabile che il vincolo comunitario dovesse essere il più “blando” possibile per non scardinare i sistemi interni dei singoli Paesi. Nondimeno, nel caso italiano, in cui i tre gradi di giudizio rappresentano la regola, nei primi due si valutano i fatti, nel terzo grado, cioè nel giudizio per cassazione, l’accertamento del fatto è precluso. Ci si limita ad un vaglio dei vizi del procedimento.

I vizi della decisione del giudice d’appello che giustificano il ricorso per cassazione sono appunto, da un lato, il c.d. vizio di attività, ovvero quello che è «determinat[o] da erronea applicazione della legge processuale» (9), e dall’altro, il c.d. vizio di giudizio che costituisce «un errore di attività logica» (10). Di conseguenza, eliminato l’appello, si esclude categoricamente il riesame del giudizio sul fatto, che permane quello accertato nel giudizio di primo grado. Pertanto, salvo che non sia intervenuto un vizio di quelli menzionati, non può essere ribaltato l’esito della decisione che ha riconosciuto o meno lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria. E con ciò è eliminata ogni possibilità di correzione degli errori in cui il Tribunale sia eventualmente incorso nella valutazione dei fatti mentre viene ridotta drasticamente la tutela ad una parte, qual è il richiedente asilo, che si trova in evidente debolezza. La protezione internazionale rappresenta così l’unica materia, nell’ambito dei diritti costituzionali della persona (il diritto d’asilo è riconosciuto dall’art. 10, 3° co., Cost.), in cui è cancellato l’appello.

La problematicità del decreto legge Minniti-Orlando risiede in quanto evidenziato. Se difatti l’eliminazione dell’appello, insieme a tutte le altre novità sinora introdotte (su cui v. il nostro articolo), risponde all’esigenza di velocizzare le procedure, v’è un forte rischio di riduzione delle garanzie che spettano a chi richiede protezione al nostro Paese. E la drammaticità della previsione deve cogliersi soprattutto se si tiene conto, come ricorda il CSM, che «in un sistema dove le ipotesi di unico grado di giudizio sono del tutto residuali essendo previsto un gravame per la maggioranza delle controversie civili anche in giudizi di ridotto valore patrimoniale ed extrapatrimoniale, il legislatore ha ritenuto di perseguire le dichiarate finalità acceleratorie […] attraverso l’eliminazione di un grado di giudizio proprio in materia di diritti fondamentali della persona» (11).

di Luca Zammito

Riferimenti:

(1) C. Mandrioli, A. Carratta, Diritto processuale civile vol. IV, Giappichelli, Torino 2016, p. 412

(2) Sentenze Corte cost. n. 573 e n. 543 del 1989; ordinanza n. 121 del 1994

(3) Analisi dei flussi in materia di protezione internazionale, a cura dell’Ufficio Statistico del CSM, all’indirizzo seguente

(4) Il monitoraggio della giustizia civile per gli anni 2003-2017 è visionabile qui

(5) Atlante SPRAR 2016, con i seguenti richiami: per il ricorso di primo grado, p. 190; per la fissazione dell’udienza del Tribunale, p. 192; per la sua celebrazione, p. 193; per l’adozione della decisione, p. 196; per il ricorso di secondo grado e la fissazione della prima udienza dell’appello, p. 201; per la notifica della decisione, p. 202. Documentazione disponibile all’indirizzo corrente

(6) A. Cosentino, Audizione informale in sede di ufficio di presidenza delle commissioni riunite 1^a (Affari costituzionali) e 2^a (Giustizia) del Senato, nell’ambito dell’esame del disegno di legge n. 2705 in materia di protezione internazionale e di contrasto dell’immigrazione clandestina, 8 Marzo 2017, p. 5, all’indirizzo seguente

(7) Sentenza Corte cost. n. 190 del 2013

(8) A. Cosentino, op. cit., pp. 4-5

(9) C. Mandrioli, A. Carratta, Diritto processuale civile vol. II, Giappichelli, Torino 2016, p. 563

(10) Id., p. 570

(11) CSM, Delibera del 15 Marzo 2017 – Parere sul D.L. 13 del 17 Febbraio 2017, p. 9, all’indirizzo seguente