Attualità Diritto

Il prezzo della sicurezza salviniana

Sembra non esserci una fine agli interventi normativi in materia di immigrazione e nella relativa disciplina giuridica. Dopo gli ex ministri Minniti e Orlando, ora è stato il turno del Ministro dell’Interno Matteo Salvini, che affronta con misure al limite dell’incostituzionalità un’emergenza migratoria ormai terminata.

Dopo essere stato licenziato dal Consiglio dei Ministri, firmato ed emanato dal Presidente della Repubblica, il 4 Ottobre è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto Legge n. 113/2018 recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione», altrimenti noto come Decreto Sicurezza. Il decreto è stato definitivamente convertito in legge dal Parlamento il 1° Dicembre, con voto di fiducia. Il complesso normativo dell’atto si occupa, inoltre, di sicurezza pubblica e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, ma noi – sull’impronta di quanto in precedenza fatto con i decreti Minniti-Orlando – ci concentreremo esclusivamente sulle novità apportate in materia di immigrazione e riconoscimento della protezione allo straniero. Non solo perché si tratta di modifiche di forte impatto mediatico, ma soprattutto perché con esse si avvia una riforma che mina il nostro ordinamento nei suoi principi basilari.

La protezione umanitaria: cos’è e i suoi requisiti

A mo’ di premessa, va sin da subito precisato che la protezione c.d. umanitaria si distingue dalla protezione internazionale per diversi motivi: in primo luogo, perché gli apparati normativi su cui si fondano i due istituti sono differenti, essendo la protezione umanitaria contemplata dal Testo Unico in materia di immigrazione (D.Lgs. 286/98), mentre la protezione internazionale è disciplinata dal D.Lgs. 251/2007; in secondo luogo, perché sussiste, pur non espressamente ma di fatto, una sussidiarietà fra le due protezioni. Infatti, nella prassi, è più probabile che lo Stato riconosca la protezione umanitaria a chi fa richiesta per l’accesso all’asilo, ma sia alla fine valutato non idoneo a vedersela riconosciuta. I dati a riguardo ci confortano: stando all’ultima rilevazione della Commissione nazionale per il diritto di asilo (1), il tasso di protezioni umanitarie riconosciute supera di gran lunga quello della protezione internazionale (che consta tanto dello status di rifugiato quanto della protezione sussidiaria). Ad esempio, ad Agosto 2018, a fronte di un diniego della domanda d’asilo pari al 59%, la protezione umanitaria è stata riconosciuta al 26% dei richiedenti, mentre quella internazionale al 15% (di cui, 8 per lo stato di rifugiato e 7 per la protezione sussidiaria).

Insomma, il quadro, almeno recente ma che trova conferma anche per le annualità 2016 e 2017, è piuttosto chiaro. Il tasso di riconoscimento della protezione umanitaria è particolarmente elevato rispetto agli altri strumenti cui si può ricorrere per ottenere l’asilo, in virtù delle peculiarità che il presente istituto presenta, ossia della sua maggiore malleabilità e del fatto di essere più limitato, per quanto attiene alla sua estensione, del diritto d’asilo. La relativa disciplina è dettata dall’art. 5 TU Immigrazione, il quale nella precedente formulazione del 6° comma prevedeva che «il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano». In poche parole, la presente clausola di salvaguardia escludeva che si potesse procedere al rifiuto o alla revoca del permesso di soggiorno ove ricorresse almeno uno dei tre requisiti necessari al riconoscimento della protezione umanitaria, la quale in null’altro si sostanzia se non, come detto, in un permesso di soggiorno.

Essi, secondo la legislazione previgente al Decreto Sicurezza, sono:

  • seri motivi umanitari;
  • seri motivi risultanti da obblighi costituzionali;
  • seri motivi derivanti da obblighi internazionali dell’Italia.

Per quanto presentino fondamenti e caratteristiche diverse, nessuno di questi tre presupposti è suscettibile di oggettiva predeterminazione: dal momento che debbono essere in grado di “plasmarsi” alla luce delle necessità che la contingenza faccia emergere, non è possibile elencare in anticipo gli specifici casi in cui debbano essere applicati. Questa è una netta differenza rispetto alla protezione internazionale che richiede la sussistenza, se non della persecuzione in concreto, di un fondato timore di essere perseguitato (nel caso dello stato di rifugiato) o di un rischio effettivo di subire un grave danno (nel caso della protezione sussidiaria). Quindi, per quanto la lettera della legge escluda la discrezionalità nel riconoscimento della protezione umanitaria quando è presente uno dei suoi requisiti, sul piano amministrativo si assiste a un largo margine di discrezionalità nell’interpretazione delle norme, anche per il fatto che il rilascio del permesso di soggiorno (di durata di due anni) è di competenza del Questore solo; invece, per la protezione internazionale, competente al rilascio è solo la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, la quale è chiamata a verificare la ricorrenza della “persecuzione in atto” o del “fondato timore” di essere perseguiti oltre ad avviare una analisi delle condizioni socio-politiche del Paese di provenienza che possano confortare la domanda d’asilo. Nondimeno, la legge autorizza la Commissione a rilasciare il permesso umanitario al richiedente asilo al posto della protezione internazionale quando si ritiene che non ve ne siano le condizioni.

Ora vediamo i singoli requisiti della protezione umanitaria. Di chiara individuazione sono i «seri motivi risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato»: i primi vanno identificati con i diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione; i secondi con quelli riconosciuti dai trattati internazionali o convenzioni cui l’Italia ha aderito. Fonte importante, e di rango costituzionale, di tali obblighi è poi l’art. 10 della Costituzione, che al terzo comma recita: «Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge». La Repubblica italiana pertanto riconosce una protezione a coloro che non siano posti, nel proprio Paese di origine, nella condizione di godere di quei diritti di cui la nostra Carta fondamentale è vestale. L’ipotesi contemplata qui è quella del c.d. asilo politico (o costituzionale), dunque una forma di protezione statuale riconosciuta allo straniero ogni qual volta intervenga una negazione delle libertà costituzionali. Fattispecie, questa, comunque differente dall’asilo in senso stretto, e cioè dallo status di rifugiato e dalla protezione sussidiaria; come ha avuto modo di ribadire la Corte di Cassazione, infatti «la categoria dei rifugiati politici è meno ampia di quella degli aventi diritto all’asilo, in quanto la citata Convenzione di Ginevra prevede quale fattore determinante per la individuazione del rifugiato, se non la persecuzione in concreto, un fondato timore di essere perseguitato, cioè un requisito che non è considerato necessario dall’art. 10, co. 3, Cost.» (2), e che di conseguenza pone una netta separazione fra le due tipologie di asilo. Infatti, per l’asilo politico il requisito della limitazione nell’esercizio delle libertà democratiche è più ampio e generico da quello della persecuzione o del danno, richiesto, rispettivamente, per lo status di rifugiato e per la protezione sussidiaria.

Di più difficile definizione sono invece i seri motivi umanitari, i quali mancando di totale ancoraggio normativo sono più suscettibili di incontrollata espansione, potendo ricomprendere ogni situazione di disagio “serio” che il singolo viva nell’esercizio dei suoi diritti. Per questo, nelle riflessioni in materia, si è prescelto l’indirizzo per cui i motivi umanitari individuano un “catalogo aperto di diritti”, suscettibili di variazione nel tempo e che si devono in ogni caso ricondurre alle «Convenzioni universali che impongono al nostro Paese di adottare misure di protezione e garanzia dei diritti umani fondamentali e che trovano espressione e garanzia nella Costituzione» (3) e a tutte quelle esigenze di carattere umanitario non per forza legate a precisi obblighi costituzionali o internazionali. Hanno pertanto, rispetto ai presupposti in precedenza analizzati, natura residuale, abbracciando tutto quell’ampio complesso di situazioni che giustifichino il rilascio di un permesso di soggiorno e che siano legati a ragioni di tipo umanitario, e cioè ad una condizione di vulnerabilità in cui il singolo si trova e che richiede una protezione da parte dello Stato italiano.

Infine, l’art. 19 del TU Immigrazione disponeva che «in nessun caso può disporsi l’espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione». E, in tale situazione, il Questore è per legge obbligato al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

L’impronta di Matteo Salvini

Come anticipato, la disciplina che attiene al rilascio della protezione umanitaria è stata riformata dal presente Governo, su iniziativa del Ministro dell’Interno Salvini. L’intervento ha abrogato la protezione umanitaria come fattispecie aperta e principale, per il cui riconoscimento era sufficiente uno dei tre requisiti di cui sopra, e l’ha trasformata in una serie di fattispecie chiuse. In particolare, la legge ora recita: «Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti»; pertanto, sono esclusi tanto i seri motivi umanitari quanto gli obblighi internazionali e anche quelli costituzionali come possibili presupposti per la concessione del permesso umanitario. Di fatto quanto si è realizzato è una sostituzione della protezione umanitaria come istituto generale di protezione dello straniero accanto alla protezione internazionale, con delle ipotesi di permesso di soggiorno per casi speciali, i quali sono regolati dalla nuova legge: si tratta quindi di permessi rilasciati in forza di accordi bi-multilaterali dell’Italia con altri Stati, per rischio di persecuzione e rischio di tortura, per condizioni di salute di particolare gravità che necessitino di cure mediche, per situazioni contingenti di calamità naturale nel Paese di origine, per atti di valore civile tale da legittimare il rilascio del permesso. E questa sostituzione è giustificata dal fatto che la protezione umanitaria è diventata «il beneficio maggiormente riconosciuto nel sistema nazionale», e questo ha comportato lo snaturamento di un istituto che, nato per far fronte a situazioni di temporanea gravità (di qui la durata biennale del permesso), da complementare rispetto alla protezione internazionale è diventato ad essa sostitutivo. Tale snaturamento è stato determinato dalla genericità dei requisiti richiesti per il rilascio di questo tipo di protezione, dalla genericità e incertezza delle norme che la disciplinano, come recita la relazione di accompagno al testo del decreto legge (4).

Tuttavia, non possono tacersi le criticità di un intervento che, per quanto dettato dall’esigenza (pur valida in teoria) di regolarizzare i flussi migratori e delimitare l’ambito di discrezionalità e valutazione nel riconoscimento della protezione umanitaria, nella pratica rivoluziona un assetto normativo che trova il proprio fondamento ultimo nella Costituzione. La problematicità maggiore si rinviene nell’eliminazione della clausola aperta di protezione per motivi umanitari. Il legislatore, per fondare l’intervento, parte dalla constatazione che, diversamente da quanto avviene per la protezione internazionale che deve essere contemplata da tutti gli Stati membri per un obbligo di derivazione europea (parliamo del Regolamento Dublino III, per la cui trattazione rinviamo al nostro articolo), il diritto comunitario lascia spazio all’autonomia dei singoli Paesi nel prevedere delle forme residuali di protezione, che consistano nel permesso di soggiornare nel territorio dello Stato per motivi “umanitari”, “caritatevoli”. Tuttavia, è chiaro come l’eliminazione di un istituto che s’inquadra come semplice ipotesi di un più ampio sistema, abbia ripercussioni su quest’ultimo sistema disciplinare. Secondo il Consiglio Superiore della Magistratura, una prima conseguenza dell’abrogazione della protezione umanitaria è la «verosimile riespansione dell’ambito di operatività dell’art. 10 Cost., quale conseguenza dell’eliminazione della clausola “aperta” di determinazione delle ipotesi di tutela per motivi umanitari» (5). La regolamentazione a livello europeo del diritto d’asilo ha difatti contribuito a un restringimento delle ipotesi di tutela dello straniero vulnerabile. I principi insiti nell’art. 10 Cost. hanno trovato attuazione nella disciplina adottata dal nostro Stato in materia di protezione internazionale, e questo ovviamente ha ristretto il campo di operatività dell’asilo politico.

Ora, l’abrogazione del permesso di soggiorno per seri motivi umanitari, che costituiva una fattispecie in grado di coprire tutte quelle ipotesi di vulnerabilità dello straniero per motivi che non fossero riconducibili alla protezione internazionale, crea un vuoto. Un vuoto nella disciplina che, di conseguenza, è meno capace di adeguarsi alle esigenze che possano emergere nella concretezza delle situazioni. L’art. 10, co. 3, Cost. è, secondo la più consolidata interpretazione, dotato di automatica e immediata applicabilità (nel senso che non è necessaria una legge che vi dia attuazione); quindi è probabile che le mutevoli e disparate situazioni di vulnerabilità del singolo (e che in precedenza potevano trovare uno “sfogo” nella protezione umanitaria), dinnanzi al giudice, potranno richiedere l’attivazione dell’art. 10, e cioè dell’asilo politico. Ciò – secondo il parere del CSM – potrebbe determinare «il verificarsi di un’incertezza sullo status dello straniero al quale è riconosciuta la tutela dei diritti costituzionali, senza la mediazione della fonte legislativa primaria, essendo rimesso all’autorità giudiziaria il compito di definire il perimetro della condizione del titolare del diritto» (6), che data la genericità del testo costituzionale potrebbe giustificare un’indiscriminata discrezionalità del giudice, con pericolo di suo assoluto arbitrio. «La conseguenza di tale condizione di incertezza, generata dalla novella legislativa, potrebbe essere un possibile incremento del contenzioso e un ritardo nella tutela dei diritti fondamentali degli stranieri vulnerabili» (7). In più, è altresì possibile che il richiedente asilo, pur di ottenere protezione, presenti cumulativamente più domande: quella d’asilo nonché quelle per i permessi di soggiorno rilasciati nei casi speciali cui abbiamo accennato; questo ingolferebbe il lavoro delle Commissioni (che sarebbero chiamate ad esaminare più domande per protezioni “diverse”) e aumenterebbe il tasso del contenzioso davanti ai tribunali, essendo, per singolo straniero, maggiore rispetto ad adesso il numero di richieste di protezione che possono essere rifiutabili. Con conseguente nocumento di quello scopo di razionalizzazione ed efficienza che il Governo ha inteso perseguire. E, per di più, verrebbe contraddetto il contrasto all’alta percentuale di riconoscimento della protezione umanitaria: comportando la sua abrogazione una riconduzione di tutte quelle situazioni, che non si sostanzino in una persecuzione o in un danno grave, non più nel permesso umanitario ma – oggi – nell’alveo dell’art. 10 Cost., ad essere valutati sarebbero dei requisiti per il riconoscimento dell’asilo ancora più “laschi” di quelli della protezione umanitaria, e cioè l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana. Con tutta la discrezionalità che l’interpretazione di una siffatta clausola può conferire al giudice.

Un rilievo che si può muovere nei confronti del decreto è che esso, abrogando il permesso di soggiorno umanitario e sostituendolo con dei permessi “speciali”, ovvero concessi solo in presenza di particolari circostanze, violi la Costituzione. La violazione riguarderebbe, in particolare, l’art. 10 della Carta costituzionale nella parte in cui prevede che «lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica». Invero, la sostituzione della protezione umanitaria come istituto generale con delle ipotesi “speciali” di permesso di soggiorno rilasciati allo straniero ha creato, come abbiamo visto, un vuoto normativo non totalmente colmato dalle nuove fattispecie; ebbene, l’incostituzionalità dell’intervento abrogativo potrebbe rintracciarsi proprio nell’aver creato questa lacuna e nel non aver disciplinato altri casi in cui lo straniero necessiti di protezione da parte del nostro Stato, all’infuori dei casi speciali introdotti. La censura che la Corte costituzionale potrebbe muovere nei confronti del decreto 113/2018 potrebbe essere di non aver disciplinato tutta una serie di situazioni in cui il nostro Paese sia tenuto a riconoscere un permesso di soggiorno, e che importino uno stato di vulnerabilità del soggetto, e di aver quindi determinato una violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), dell’art. 10, co. 3, Cost. e, probabilmente, anche dell’art. 2, in forza del quale la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo. L’incostituzionalità starebbe quindi nella mancata previsione, più che nella modifica intervenuta.

Un’emergenza più politica che reale

Altro aspetto critico del Decreto Salvini è il ricorso allo strumento del decreto legge, una tipologia di atto che, per la sua natura, dovrebbe essere adottato solo in presenza di casi straordinari di necessità ed urgenza. È quindi da chiedersi se quest’urgenza sussista, visto che, nella relazione che precede il decreto, il Governo adduce a sostegno della scelta proprio l’“urgenza” dell’intervento normativo. Le rilevazioni raccolte dal Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno (8), dimostrano come negli ultimi tre anni ci sia stata una considerevole flessione nel numero degli sbarchi sulle nostre coste. Nel 2016 si registravano 179.525 persone giunte via mare nel nostro Paese; nel 2017 il totale era diminuito a 118.914; infine, nel 2018 vi è stato un decremento negli sbarchi di più dell’80%, ammontando il numero di essi a 23.126. Una riduzione più che notevole. Perciò, comparando i dati or ora visti con quelli relativi alle domande d’asilo presentate negli ultimi tre anni, ravvisiamo che c’è stata una drastica diminuzione del totale di persone extracomunitarie che hanno messo piede sul suolo nazionale e che hanno chiesto al nostro Stato protezione. Nel 2016 si registravano 123.600 richiedenti asilo e nel 2017 113.119, con un decremento dell’8,5%. Nel 2018, al mese di Novembre incluso, il totale dei richiedenti asilo è di 51.720 unità. C’è stato più che un dimezzamento del totale dei richiedenti asilo dell’anno scorso, e sorge dunque spontanea la domanda: si può davvero ancora parlare di emergenza in corso? A leggere i dati non pare proprio. Pertanto, forse più che un’emergenza reale, è un’emergenza politica quella intervenire in materia di immigrazione, un’emergenza dettata dai sondaggi e dall’umore di un elettorato sempre più incattivito. Ma se si privano di tutele e garanzie i soggetti più vulnerabili, non si capisce come si possa pensare di rispettare uno Stato che dell’eliminazione delle disuguaglianze e della difesa dei deboli ha fatto uno dei suoi principi cardine.

di Luca Zammito


Riferimenti:

(1) I dati e le statistiche della Commissione nazionale per il diritto d’asilo sono visionabili sul sito del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, attraverso una panoramica che, per l’anno 2018, abbraccia i singoli mesi mentre, per gli anni precedenti, le statistiche sono di riepilogo a livello annuale. Al seguente indirizzo

(2) Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sent. n. 4674 del 1997

(3) Corte costituzionale, sent. n. 381 del 1999

(4) Relazione al disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, p. 3; qui accessibile

(5) Consiglio Superiore della Magistratura, Parere sul decreto sicurezza, delibera del 21 Novembre 2018, p. 6; consultabile sul sito istituzionale del CSM, all’indirizzo seguente

(6) CSM, op. cit., p. 7

(7) Ibidem

(8) Le statistiche relative agli sbarchi per gli anni 2016, 2017 e 2018 sono consultabili, nel cruscotto statistico, presso il corrente indirizzo

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